Civiele zaken

Klimaatzaak Urgenda

In de klimaatwetenschap en de internationale gemeenschap bestaat een grote mate van overeenstemming dat een reële dreiging bestaat van een gevaarlijke klimaatverandering in de komende decennia. De uitstoot van broeikasgassen, waaronder CO2, leidt tot een steeds hogere concentratie van die gassen in de atmosfeer. Deze broeikasgassen houden de door de aarde uitgestraalde warmte vast. Doordat de laatste anderhalve eeuw (sinds het begin van de industriële revolutie) steeds meer broeikasgassen worden uitgestoten, warmt de aarde steeds verder op. De opwarming in die periode bedraagt ongeveer 1,1 oC, waarvan het grootste deel (0,7 oC) in de laatste veertig jaar heeft plaatsgevonden. In de klimaatwetenschap en binnen de internationale gemeenschap bestaat een grote mate van overeenstemming over het uitgangspunt dat de opwarming van de aarde beperkt moet blijven tot maximaal 2 oC, en volgens de meest recente inzichten zelfs tot maximaal 1,5 oC. Een grotere opwarming van de aarde kan zeer schadelijke gevolgen hebben, zoals extreme hitte, extreme droogte, extreme neerslag, verstoring van ecosystemen waardoor onder meer de voedselvoorziening in gevaar komt, en stijging van de zeespiegel doordat het ijs van gletsjers en van de poolkappen smelt. Ook kan die opwarming leiden tot klimaatomslagen, waarbij het klimaat op aarde of gebieden op aarde abrupt en ingrijpend verandert. Door dit alles worden de levens, het welzijn en de woonomgeving van velen bedreigd, wereldwijd en ook in Nederland. Die gevolgen doen zich voor een deel nu al voor.

De procedure
Urgenda is in 2013 een procedure begonnen tegen de Staat, waarin zij heeft gevorderd om maatregelen tegen de klimaatverandering te nemen. Zij treedt daarbij op ten behoeve van de ingezetenen van Nederland. Artikel 3:305a van het Burgerlijk Wetboek geeft haar de wettelijke bevoegdheid. Zij heeft gevorderd dat de Staat de uitstoot van broeikasgassen zodanig doet beperken dat deze per eind 2020 met 40% verminderd zal zijn ten opzichte van 1990, en in ieder geval met minimaal 25%.

De Staat heeft in de procedure het bestaan van de dreiging van klimaatverandering erkend en de noodzaak van maatregelen onderschreven. In de procedure ging het debat enkel om de vraag of, en zo ja, in welke omvang de Staat tot maatregelen verplicht is, met name per eind 2020, het tijdstip waarop de vordering van Urgenda betrekking heeft.

De rechtbank wees in 2015 de vordering van Urgenda toe, in die zin dat een bevel aan de Staat is gegeven om de uitstoot per eind 2020 met minstens 25% terug te brengen ten opzichte van 1990. In hoger beroep heeft het gerechtshof in 2018 het vonnis van de rechtbank bekrachtigd.

Beslissing van Hoge Raad
De Hoge Raad heeft het cassatieberoep van de Staat tegen het arrest van het hof verworpen. Het door de rechtbank gegeven en door het hof bekrachtigde bevel aan de Staat om de uitstoot van broeikasgassen per eind 2020 met minstens 25% terug te brengen ten opzichte van 1990, is daarmee definitief in stand gebleven. De beslissing van de Hoge Raad berust kort weergegeven op het volgende.

Bescherming van mensenrechten op grond van het EVRM
Artikel 2 EVRM beschermt het recht op leven en artikel 8 EVRM het recht op eerbiediging van het privé-, familie- en gezinsleven. Volgens de rechtspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) is een verdragsstaat op grond van deze bepalingen verplicht om passende maatregelen te treffen, indien een ‘real and immediate risk’ voor het leven of het welzijn van personen bestaat en de staat daarvan op de hoogte is.

De verplichting om passende maatregelen te treffen geldt ook als het gaat om milieugevaren die grote groepen of de bevolking als geheel bedreigen, en eveneens als de gevaren zich pas op langere termijn kunnen realiseren. De artikelen 2 en 8 EVRM verplichten tot het treffen van maatregelen die daadwerkelijk geschikt zijn om het dreigende gevaar zoveel als redelijkerwijs mogelijk is af te wenden.

Wereldwijd probleem en nationale verantwoordelijkheid
Het risico van een gevaarlijke klimaatverandering heeft een mondiaal karakter: de uitstoot van broeikasgassen vindt niet alleen plaats vanaf Nederlands grondgebied, maar wereldwijd. Ook de gevolgen daarvan worden wereldwijd ondervonden.

Nederland is partij bij het Klimaatverdrag van de Verenigde Naties (VN-Klimaatverdrag). Dat verdrag heeft tot doel om de concentratie van broeikasgassen in de atmosfeer op een niveau te houden waarop een door menselijk handelen veroorzaakte verstoring van het klimaatsysteem wordt voorkomen. Het verdrag berust op het uitgangspunt dat alle aangesloten landen maatregelen moeten treffen om klimaatverandering te voorkomen, in overeenstemming met ieders specifieke verantwoordelijkheden en mogelijkheden.

Ieder land is dus voor zijn deel verantwoordelijk. Daarom kan het argument dat de eigen uitstoot, op wereldschaal bezien, een relatief geringe omvang heeft en dat een reductie van de eigen uitstoot op wereldschaal slechts een gering effect heeft, een land niet ontslaan van de op hem rustende deelverantwoordelijkheid om maatregelen te nemen. De Staat is dan ook verplicht om, overeenkomstig zijn aandeel, de uitstoot van broeikasgassen vanaf zijn grondgebied te verminderen. Deze verplichting voor de Staat om ‘het zijne’ te doen berust op de artikelen 2 en 8 EVRM, omdat een ernstig risico bestaat dat een gevaarlijke klimaatverandering plaatsvindt die het leven en het welzijn van velen in Nederland bedreigt.

Wat houdt de verplichting voor de Staat om ‘het zijne’ te doen concreet in?
Bij de invulling van de positieve verplichtingen die de Staat op grond van de artikelen 2 en 8 EVRM heeft, moet worden gelet op breed gedragen inzichten in de wetenschap en internationaal aanvaarde standaarden. In dit verband zijn onder meer de rapporten van het IPCC van belang. Het IPCC is een in het verband van de Verenigde Naties opgerichte wetenschappelijke en intergouvernementele organisatie op het gebied van de klimaatwetenschap en klimaatontwikkelingen. In zijn rapport van 2007 heeft het IPCC een scenario opgenomen waarin de opwarming van de aarde naar redelijke verwachting beperkt zal blijven tot maximaal 2 oC. Om deze doelstelling te halen, moeten de zogenoemde Annex I-landen (dat zijn de ontwikkelde landen, waaronder Nederland) hun uitstoot in 2020 hebben gereduceerd met 25-40% ten opzichte van 1990, en in 2050 met 80-95%.

Op de jaarlijkse klimaatconferenties die in het kader van het VN-Klimaatverdrag zijn gehouden, is vanaf 2007 met regelmaat door vrijwel alle landen gewezen op de noodzaak om het scenario van het IPCC te volgen en om in 2020 een reductie van de uitstoot van broeikasgassen met 25-40% te bereiken. Door en in de EU is diverse malen uitgesproken dat op wetenschappelijke gronden in 2020 een beperking van de uitstoot met 30% ten opzichte van 1990 noodzakelijk is.

Bovendien is in de jaren na 2007 het eveneens breed gedragen inzicht gegroeid dat een veilige opwarming van de aarde niet tot maximaal 2 oC beperkt moet blijven, maar tot maximaal 1,5 oC. In het Akkoord van Parijs van 2015 is dan ook uitdrukkelijk opgenomen dat de staten ernaar streven de opwarming tot 1,5 oC te beperken. Dat noodzaakt dus tot een nog grotere reductie van de uitstoot dan eerder werd aangenomen.

Al met al bestaat dus een grote mate van consensus over de dringende noodzaak van een reductie van de uitstoot van broeikasgassen in 2020 van minimaal 25-40% door de Annex I-landen. Met de consensus over deze doelstelling moet bij de uitleg en toepassing van de artikelen 2 en 8 EVRM rekening worden gehouden. De dringende noodzaak van een reductie in 2020 van 25-40% geldt ook voor Nederland individueel.

Het beleid van de Staat
De Staat en Urgenda zijn beide van mening dat het noodzakelijk is om de concentratie broeikasgassen in de atmosfeer te beperken teneinde de 2 oC-doelstelling, dan wel de 1,5 oC-doelstelling, te kunnen behalen. Zij verschillen echter van mening over het tempo waarin de uitstoot van broeikasgassen moet worden verminderd.

Het beleid van de Staat was er tot 2011 op gericht om in 2020 een reductie van de uitstoot van 30% te behalen ten opzichte van 1990. Dat was volgens de Staat nodig om op een geloofwaardig traject te blijven om de 2 oC-doelstelling binnen bereik te houden.

Na 2011 heeft de Staat zijn reductiedoelstelling voor 2020 echter verlaagd van 30% reductie door Nederland naar 20% reductie in EU-verband. De Staat heeft het voornemen om de reductie na 2020 in een versneld tempo op te voeren tot 49% in 2030 en 95% in 2050. Die doelen voor 2030 en 2050 zijn inmiddels vastgelegd in de Klimaatwet. De Staat heeft echter niet toegelicht dat en waarom een reductie van slechts 20% in 2020 in EU-verband verantwoord is te achten, dit in afwijking van de internationaal breed gedragen en noodzakelijk geachte reductie in 2020 van 25-40%.

In de klimaatwetenschap en binnen de internationale gemeenschap bestaat een brede consensus dat naarmate reductiemaatregelen later worden getroffen, deze ingrijpender en kostbaarder moeten zijn om het beoogde einddoel te halen. Ook bestaat dan een groter risico op een abrupte klimaatverandering omdat een omslagpunt wordt bereikt. In het licht van dat algemeen onderschreven inzicht lag het op de weg van de Staat om toe te lichten dat de voorgenomen versnelling van de reductie na 2020 praktisch haalbaar en voldoende effectief zal zijn om de doelen voor 2030 en 2050, en daarmee de 2 oC- en de 1,5 oC- doelstelling, binnen bereik te houden. Dat heeft de Staat echter niet gedaan.

Het hof heeft dan ook kunnen oordelen dat de Staat zich in elk geval aan de internationaal noodzakelijk geachte doelstelling van minimaal 25% reductie in 2020 moet houden.

Rechter en politiek domein
In het Nederlandse staatsbestel komt de besluitvorming over de reductie van uitstoot van broeikasgassen toe aan de regering en het parlement. Zij hebben een grote mate van vrijheid om de daarvoor vereiste politieke afwegingen te maken. Het is aan de rechter om te beoordelen of de regering en het parlement bij hun besluitvorming zijn gebleven binnen de grenzen van het recht, waaraan zij zijn gebonden. Die grenzen vloeien onder meer voort uit het EVRM. De Grondwet schrijft voor dat de Nederlandse rechter de bepalingen van dit verdrag toepast. Dat moet de rechter doen overeenkomstig de uitleg daarvan door het EHRM. Deze opdracht aan de rechter tot het bieden van rechtsbescherming, ook tegen de overheid, is een wezenlijk onderdeel van de democratische rechtsstaat.

Het oordeel van het hof is met het voorgaande in overeenstemming. Het hof heeft immers geoordeeld dat het beleid van de Staat met betrekking tot de reductie van de uitstoot van broeikasgassen evident achterblijft bij de uit de artikelen 2 en 8 EVRM voortvloeiende verplichting om passende maatregelen te nemen voor de bescherming van de ingezetenen van Nederland tegen een gevaarlijke klimaatverandering. Verder heeft het hof het aan de Staat gegeven bevel beperkt tot de ondergrens (25%) van de internationaal onderschreven, minimaal noodzakelijke reductiedoelstelling voor 2020 van 25-40%.

Het gegeven bevel laat het aan de Staat over om te bepalen met welke concrete maatregelen hij zal voldoen aan dat bevel. Als daarvoor wetgevende maatregelen nodig zijn, is het aan de Staat om te beoordelen welke specifieke wetgeving wenselijk en noodzakelijk is.

Publieke belangstelling
Voor de zaak bestond veel publieke belangstelling, zeker sinds het toewijzende vonnis van de rechtbank. De uitspraken van rechtbank en hof hebben aanleiding gegeven tot het nodige publieke debat. Vooral het feit dat de rechter de regering een bevel gaf om een bepaalde vermindering van de uitstoot van broeikasgassen te verwezenlijken, heeft zowel nationaal als internationaal veel aandacht getrokken. Controversieel was of de rechter een dergelijk bevel kan geven. Naar voren werd gebracht dat de beslissing over de te nemen maatregelen aan de politiek is. Verder werd het bezwaar geuit dat de rechter de regering en parlement niet kan verplichten om wetgeving tot stand te brengen. Anderen wezen op het belang dat de rechter op grond van mensenrechten overheden kan verplichten om maatregelen te nemen tegen de dreiging van klimaatverandering.

Vanwege de grote publieke belangstelling is het mondeling pleidooi door partijen bij de Hoge Raad op 24 mei 2019 live uitgezonden via een livestream op de website. Ook de uitspraak is live door de Hoge Raad uitgezonden (en via de televisie) waarbij een samenvatting van de uitspraak is voorgelezen, gevolgd door een kortere versie van die samenvatting in het Engels. Dit laatste ten behoeve van de buitenlandse media en vanwege de grote internationale belangstelling. Ook is de uitspraak van de Hoge Raad in het Engels vertaald evenals de conclusie van de plaatsvervangend procureur-generaal en de advocaat-generaal. Beide zijn beschikbaar gesteld via de website rechtspraak.nl.

ARREST
HR 20 december 2019, ECLI:NL:HR:2019:2006

NIEUWSBERICHT
Staat moet uitstoot broeikasgassen met 25 procent verminderen vóór eind 2020